新《礦產資源法》將于7月1日起施行，這是《礦產資源法》歷經近40年改革實踐的第一次大修，對保障國家油氣資源安全、促進油氣行業高質量發展具有劃時代意義。 新法實施后，油氣資源獲取成本將提升20%~30%，技術與管理轉型升級成為破局關鍵。
 

華東油氣南川頁巖氣田石橋1HF井壓裂施工現場
 

《中華人民共和國礦產資源法》（以下簡稱新《礦產資源法》）于2024年11月8日經十四屆全國人大常委會第十二次會議審議通過，自2025年7月1日起施行。這是自1986年《中華人民共和國礦產資源法》（以下簡稱1986年《礦產資源法》）頒布實施以來，歷經近40年改革實踐迎來的第一次大修，對保障國家油氣資源安全、促進油氣行業高質量發展具有劃時代意義。

新《礦產資源法》共分為八章八十條，內容豐富，亮點眾多，修訂內容較好地回應了過去礦產資源開發管理中焦點和難點問題，將為油氣資源的勘探、開發和利用提供更加有力的法律保障。

制度創新：激發市場活力與保障權益兼顧

礦業權競爭性出讓，大力提升勘探開發水平。新《礦產資源法》第十七條明確規定，礦業權應當通過招標、拍賣、掛牌等競爭性方式出讓，法律、行政法規或者國務院規定可以通過協議出讓或者其他方式設立的除外。

礦業權出讓方式是礦產資源管理制度的核心內容。新《礦產資源法》將多年來實踐中行之有效的“招拍掛”礦業權出讓制度上升為法律條款，是礦產資源管理的重大制度變革，有利于建立公開公平公正的礦業權市場，充分調動市場主體投資找礦的積極性，對提高礦產資源的開發利用和保護水平具有重要意義。

新《礦產資源法》通過深化改革礦業權出讓方式和完善相關制度，吸引更多優質企業和投資進入油氣行業，中央企業、地方國企、民企等同臺競爭，成交溢價倍數高，導致獲取礦業權難度大幅增加，倒逼油公司必須提高油氣資源的高質量勘探和效益開發水平。

分離物權與活動許可，合法保障礦業權人權益。自1986年《礦產資源法》頒布實施以來，探礦權、采礦權“一證載兩權”矛盾不斷凸顯。新《礦產資源法》第二十二條、第三十三條明確規定，礦業權物權登記與勘查許可、開采許可相分離，保障了礦業權物權的獨立性，切實保護礦業權人的合法權益，同時兼顧礦政管理機關對礦產資源勘查、開采行為的行政管制；明確了礦產資源勘查開采的工作流程，先進行物權登記取得礦業權證書，再根據最新的地質綜合研究認識，實事求是編制勘查方案、開采方案，報有關部門批準，取得勘查許可證、采礦許可證后，方可進行油氣勘探開發工作。

新《礦產資源法》第三十六條明確，在勘查過程中發現可供開采的石油、天然氣等礦產資源，探礦權人依法履行相關程序后，可以進行開采，但應當在國務院自然資源主管部門規定的期限內依法取得采礦權和采礦許可證。這保護了礦業權人的合法權益，降低了礦業權人的成本，縮短了開采周期，加快了從勘探到生產的速度，同時也要求礦業權人調動勘查的積極性，加大勘探力度，加快提交探明儲量，取得采礦權和采礦許可證，確保油氣開發依法合規。

事實上，探礦權和采礦權僅是礦業權的不同階段，探轉采是探礦權人法定權利。探礦權人探明礦產資源儲量享有取得采礦權的權利，這是探礦權人的合法權益，絕對不是簡單 “優先”的問題。所以新《礦產資源法》第二十三條明確規定“探礦權人在登記的勘查區域內，享有勘查有關礦產資源并依法取得采礦權的權利”，刪除“有權優先”的表述，使礦業權人申請探轉采的法定權利更加明晰。

通過實行探礦采礦“直通車”制度、延長探礦權期限、分離物權與許可證等方式，強化保障了礦業權人的合法權益，進一步激發油氣企業的勘探開發熱情，加快油氣勘探開發進程。

管理優化：用地與生態修復制度完善

優化調整探礦權期限，保障勘查工作穩步推進。新《礦產資源法》第二十四條明確規定，探礦權的期限為五年。探礦權期限屆滿，可以續期，續期最多不超過三次，每次期限為五年；無正當理由未開展或者未實質性開展勘查工作的，探礦權期限屆滿時不予續期。期限屆滿未申請續期或者依法不予續期的，礦業權消滅。

完善原有礦業用地制度，保障合法占地勘探開采。以前勘查用地通過臨時用地的方式取得，采礦用地按照工業用地對待，“礦合法、地不合法”的問題大量存在。新《礦產資源法》第三十四條相對于土地管理法律法規作出了制度性突破。一是編制國土空間規劃應當考慮礦產資源勘查、開采用地實際需求；二是改變單一供地方式，縣級以上人民政府自然資源主管部門應當保障礦業權人依法通過出讓、租賃、作價出資等方式使用土地；三是開采戰略性礦產資源確需使用農民集體所有土地的，可以依法實施征收；四是勘查礦產資源可以使用臨時用地。臨時使用的土地屬于農用地的，應當恢復種植條件；五是勘查、開采礦產資源用地的范圍和使用期限應當根據需要確定，用地期限最長不超過礦業權期限。

建立礦區生態修復制度，加強生態保護可操作性。為了達到“加強礦產資源和生態環境保護”的立法目的，新《礦產資源法》專門增加“礦區生態修復”一章作為第四章，對礦區生態修復作出明確規定。一是明確礦區生態修復應當堅持自然恢復與人工修復相結合，遵循“因地制宜、科學規劃、系統治理、合理利用”的原則。二是合理劃分礦區生態修復的責任主體，采礦權人是礦區生態修復的責任主體，應當依法履行礦區生態修復義務。三是建立礦區生態修復方案編制制度。開采礦產資源前，采礦權人應當編制礦區生態修復方案，隨開采方案報原礦業權出讓部門批準；采礦權人應當按照經批準的礦區生態修復方案進行礦區生態修復。四是明確企業的礦區生態修復費用計入生產成本。

生態紅線查重主體變化，做好限制區域退出預案。目前，采礦權申報時“生態紅線查重”由各省廳負責，查重內容多，包括永久基本農田、生態保護紅線、自然保護地、飲用水水源保護區與水產種質、林（草）地、交通項目、水利項目等，查重時間長。新《礦產資源法》第二十六條規定，自然保護地范圍內，可以依法進行符合管控要求的勘查、開采活動，已設立的礦業權不符合管控要求的，應當依法有序退出。

建立礦產資源開發利用水平調查評估制度，排序劃檔給予差別化政策措施。新《礦產資源法》第五十八條，明確規定國家建立礦產資源開發利用水平調查評估制度，國務院自然資源主管部門建立評估指標體系，縣級以上人民政府自然資源主管部門加強對礦產資源勘查、開采情況的匯總、分析，并定期進行評估。事關國家給予各單位的激勵約束措施，經評估劃定為領先檔次的礦山企業，在項目申請、綠色礦山創建、用地用礦、資金申請、融資債券、稅費減免等方面，將會加大支持力度；對于經評估劃定為落后檔次的礦山企業，將予以通報并提出整改要求；對整改態度不積極或效果不明顯的，將利用現有政策，采取誠信管理措施。

挑戰與機遇：技術與管理轉型升級是破局關鍵

新《礦產資源法》實施后，油氣勘探開發行業也將面臨著巨大挑戰——資源獲取成本將提升20%~30%，主要體現在礦業權競爭性出讓、生態補償標準上浮、安全生產投入倍增三大領域。同時，油氣企業風險敞口持續擴大，既要應對國際能源價格波動的市場風險，又要防范資源勘查失誤、非常規油氣開發的技術風險，還需警惕環境責任追溯期延長帶來的法律風險。據測算，頁巖氣等前沿領域單井事故風險成本已突破2億元量級。

在此背景下，技術與管理轉型升級成為破局關鍵。油氣企業要加大數字化技術應用力度，構建“地質云+智能井”技術矩陣，通過三維地質建模提高探井成功率，借助數字孿生技術實現油氣田全生命周期管理。管理創新需聚焦“雙碳”目標，建立環境、社會和公司治理（ESG）績效與資源配額掛鉤機制，試點碳捕集項目資產證券化，探索風光儲一體化協同開發模式。

在持續升級技術和管理的同時，油氣企業也應積極向國際布局尋求發展，提升油氣行業的整體競爭力和可持續發展能力。在“一帶一路”能源合作框架下，可聯合沿線國家建立跨境油氣供應鏈韌性體系，通過共建亞太油氣交易中心等方式提升國際話語權，創新“產能合作+技術服務+股權投資”組合模式。

總體來說，新《礦產資源法》在一定程度上解決了長期困擾我國礦業良性發展法律制度不夠完善的困境。它將為油氣資源的勘探、開發和利用提供更加有力的法律保障，同時促進油氣企業持續升級技術、管理，向國際布局尋求發展，提升油氣行業的整體競爭力和可持續發展能力。

新《礦產資源法》十大亮點

亮點1：保障國家礦產資源安全

礦產資源是工業的糧食和血液，是經濟社會發展的重要物質基礎。隨著工業化、城鎮化快速推進，我國對礦產資源的需求和消耗日益增大。同時，隨著綠色低碳革命在全球推進，對礦產資源及其控制權的爭奪成為大國博弈的核心。保障國家礦產資源供給安全，是建設中國式現代化必須面對的重大問題。新《礦產資源法》將保障國家礦產資源安全作為重中之重，從法律上構建了全面系統的礦產資源安全保障體系。

亮點2：全面推進競爭性方式:出讓礦業權

1996年的《礦產資源法》對探礦權、采礦權實行的申請審批制，已經完全不能適應市場經濟條件下配置礦業權的需要。2017年，在山西、福建、江西等6個省（區）開展試點，要求以招標拍賣掛牌方式為主，全面推進礦業權競爭出讓。試點取得了明顯成效。新《礦產資源法》將多年來實踐中行之有效的招標拍賣掛牌出讓礦業權的制度上升為法律。在全面推進市場化方式設立礦業權的同時，新《礦產資源法》也對招標拍賣掛牌出讓制度作出例外規定。

亮點3：將物權登記與勘查開采許可相分離

由于沒有專門的礦業權物權登記制度，長期以來，勘查許可證、采礦許可證具有“一證載兩權”的特點，即勘查許可證、采礦許可證既是物權證書，又是行政許可證書。實踐中，礦政管理機關以行政權力侵犯礦業權人物權的行為時有發生。礦業權是“公法化”的私權。為了切實保護礦業權人的合法權益，同時兼顧礦政管理機關對礦產資源勘查、開采行為的行政管制，新《礦產資源法》實行礦業權物權登記與礦產資源勘查開采行為許可相分離的制度。

亮點4：實行探礦采礦“直通車”制度

1996年的《礦產資源法》規定，探礦權人有權優先取得勘查作業區內礦產資源的采礦權。實踐中，優先權的規定使探礦權人心存疑慮，擔心在找到可供開采的礦產資源后，不能直接將探礦權轉為采礦權，而需要面臨與其他經營主體的競爭，僅在同等條件下才能取得采礦權。新《礦產資源法》實行探礦采礦“直通車”制度。取得采礦權是探礦權人依法享有的權利內容之一。探礦權轉采礦權，只需具備一個條件，即探礦權人探明了可供開采的礦產資源。同時，新《礦產資源法》還創立了新型的探礦權保留制度。

亮點5：特別注重對礦業權人合法權益的保護

保護礦業權人合法權益，是優化礦業營商環境、吸引礦業投資、繁榮礦業市場、促進礦業可持續發展的關鍵。新《礦產資源法》圍繞保護礦業權人合法權益作出多項制度安排：一是不再對國有、集體和個體礦山企業區別對待；二是建立礦業權收回補償制度；三是對油氣礦業權實行探采合一制度；四是延長探礦權期限；五是賦予礦業權人優先取得新發現礦產資源的權利。

亮點6：對礦業用地作出專門規定

1996年的《礦產資源法》對礦業用地的取得方式沒有作出專門規定。實踐中，勘查用地通過臨時用地的方式取得，采礦用地按照工業用地對待，實行招標拍賣掛牌出讓。受計劃指標偏緊、供地方式單一，以及批礦批地不銜接等因素的影響，“礦合法地不合法”的問題大量存在，成為長期困擾礦山企業健康發展的突出矛盾和問題。新《礦產資源法》堅持問題導向，首次對礦業用地作出專門規定：將保障礦產資源勘查、開采用地需求作為編制國土空間規劃的要求，從空間規劃布局上解決礦產資源勘查、開采必要的用地需求；改變單一供地方式，明確自然資源主管部門可以通過出讓、租賃、作價出資等多種方式供應礦業用地；開采戰略性礦產確需使用農民集體所有土地的，可以依法實施征收；勘查礦產資源可以使用臨時用地；勘查開采礦產資源的用地期限最長不超過礦業權期限。

亮點7：建立礦區生態修復制度

為了實現“加強礦產資源和生態環境保護”的立法目的，新《礦產資源法》專門增加“礦區生態修復”一章，對礦區生態修復作出規定：明確礦區生態修復應當堅持自然恢復與人工修復相結合，遵循“因地制宜、科學規劃、系統治理、合理利用”的原則；合理劃分礦區生態修復的責任主體，采礦權人是礦區生態修復的責任主體，應當依法履行礦區生態修復義務；建立礦區生態修復方案編制制度；明確企業的礦區生態修復費用計入生產成本。

亮點8：加強礦產資源規劃管理

1996年的《礦產資源法》只有“統一規劃”的原則性要求，沒有對礦產資源規劃的編制審批作出規定。經過多年的探索，礦產資源規劃框架不斷完善，內容體系逐步豐富，國家、省、市、縣四級礦產資源規劃體系已全面形成。在總結多年來礦產資源規劃編制實施成功經驗的基礎上，新《礦產資源法》將礦產資源規劃制度上升為法律，明確了礦產資源規劃的層級、編制依據、編制機關和審批機關。

亮點9：明確礦產資源督察的法律地位

自然資源部組建后，將土地督察改革為自然資源督察。將礦產資源督察納入國家自然資源督察體系，是黨中央作出的重大決策，也是礦產資源監督管理實踐的一項重大制度創新。近年來，派駐地方的國家自然資源督察機構積極開展礦產資源督察的實踐探索，取得了一定的成效。按照職權法定的要求，新《礦產資源法》第十四條對礦產資源督察制度作出規定，明確了礦產資源督察的主體是國務院授權的機構，礦產資源督察的對象是省、自治區、直轄市人民政府，礦產資源督察的內容是礦產資源開發利用情況和監督管理情況，對促進礦產資源督察的法治化具有重要意義。

亮點10：完善礦產資源壓覆管理

1996年的《礦產資源法》僅對礦產資源壓覆作了原則性規定，要求建設單位必須向所在省、自治區、直轄市了解擬建工程所在地區的礦產資源分布和開采情況。非經國務院授權部門批準，不得壓覆重要礦產資源。實踐中，因礦產資源壓覆產生的矛盾糾紛大量存在，亟須從法律層面完善相關制度措施。新《礦產資源法》對礦產資源壓覆管理作出明確規定。一是將避免、減少壓覆礦產資源，優化建設項目空間布局作為編制國土空間規劃的要求。二是要求建設單位在建設項目論證時，就要查詢占地范圍內礦產資源分布和礦業權設置情況；省級以上自然資源主管部門應當為建設單位提供查詢服務。三是建設項目確需壓覆已經設置礦業權的礦產資源，對礦業權行使造成直接影響的，建設單位應當與礦業權人協商，并依法給予公平合理的補償。四是戰略性礦產資源原則上不得壓覆，確需壓覆的，應當經國務院自然資源主管部門或者其授權的省、自治區、直轄市人民政府自然資源主管部門批準。