近日，上海市十六屆人大常委會第十二次會議表決通過《上海市無廢城市建設條例》（以下簡稱《條例》），自2024年6月5日起施行。這是全國首部關于“無廢城市”建設的地方性法規，按下了我國“無廢城市”建設的快進鍵。

在今年早些時候召開的2024年全國生態環境保護工作會議上，生態環境部部長黃潤秋已明確，今年將“加強固體廢物和新污染物治理”，高標準推進“無廢城市”建設，打造一批“無廢城市”建設標桿。

記者從生態環境部了解到，2023年，全國113個地級及以上城市和8個特殊地區印發了“無廢城市”實施方案，各地安排工程項目3200余個，涉及項目總投資超1萬億元。15個省份全域有序推進“無廢城市”建設。

固廢污染防治形勢不容樂觀

“過去一說垃圾轉運站，都條件反射地掩鼻，但是現在好像聞不到臭味了，也沒啥噪聲了。據說這是綠色環保垃圾處理新方式帶來的結果。”廣東省深圳市的李女士，提到位于南山區華僑城的垃圾轉運站，連連點贊。

在這里，整個垃圾處理流程是：在生活垃圾運輸車駛入后，工作人員將密閉的垃圾桶卸下后即放置在處理設備上，然后由有關設備自動壓縮垃圾，再次裝車運往東部能源生態園進行焚燒發電處置。

據了解，這里的地埋式垃圾處理設備的壓縮箱等均位于地下室，能有效隔離垃圾壓縮產生的噪聲，同時地下室配置負壓抽風與噴霧綜合除臭系統。

這種環保、無害的生活垃圾處理方式，與“無廢城市”建設理念高度契合。如生態環境部所闡釋的那樣，“無廢”并不是沒有固體廢物產生，也不意味著固體廢物能完全資源化利用，而是指以新發展理念為引領，通過推動形成綠色發展方式和生活方式，持續推進固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，將固體廢物環境影響降至最低的城市發展模式。“無廢城市”建設的遠景目標是最終實現整個城市固體廢物產生量最小，資源化利用充分和處置安全。

“無廢城市”建設，與我國固體廢物污染防治密切相關。固體廢物污染防治，一頭連著減污，一頭連著降碳，是生態文明建設的重要內容，也是深入打好污染防治攻堅戰的重要任務。努力讓城鄉“無廢”、環境健康安全是實現美麗中國建設目標的重要方面。

目前，我國固體廢物污染防治的形勢依舊不容樂觀。據生態環境部固體廢物與化學品管理技術中心綜合業務部副主任李淑媛介紹，目前，我國一般工業固體廢物、危險廢物、建筑垃圾、電子廢物、農業固體廢物等產生量依然比較大。全國每年新產生固體廢物100多億噸，歷史堆存總量高達600億噸至700億噸，占地超過200萬公頃。

李淑媛坦言，由于部分地區危險廢物管理薄弱，危險廢物處理能力不足、監督執法不嚴等問題的長期存在，以及危險廢物處置價格偏高等原因，導致環境風險隱患十分突出，多地相繼發生固體廢物非法傾倒、處置等環境污染事件，尾礦庫等引發的突發環境事件也較多。

“無廢城市”建設方案加速落地

近年來，我國加大了對固體廢物污染的防治力度。

嚴厲打擊危險廢物環境違法犯罪，已成為生態環境部、最高人民檢察院、公安部連續4年開展的有關專項行動的主要內容。該行動有力懲治了危險廢物環境違法犯罪行為，對污染環境破壞生態的犯罪行為形成強大震懾。

有關政策制度也在不斷完善中。近日，生態環境部相繼印發《固體廢物分類與代碼目錄》（以下簡稱《目錄》）和《固體廢物污染環境防治信息發布指南》（以下簡稱《指南》）。《目錄》的印發，標志著我國首次對固體廢物的種類進行細化，并對代碼進行統一，基本實現了固體廢物種類全覆蓋，為后續加強固體廢物環境管理奠定了基礎。《指南》則旨在用于指導地方依法開展固體廢物污染環境防治信息公開發布工作，提高公眾和社會對固體廢物污染環境防治工作的認識，增強公眾參與能力。二者有助于推動固體廢物環境管理的規范化、精細化、數字化，有助于提升固體廢物綜合管理水平。

“無廢城市”建設也被提上議事日程，相關頂層設計更是加快推進。2018年12月29日國務院辦公廳印發的《“無廢城市”建設試點工作方案》（以下簡稱《方案》）提出，要通過推動形成綠色發展方式和生活方式，持續推進固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，將固體廢物環境影響降至最低的城市發展模式。

《方案》明確了六項重點任務：強化頂層設計引領，發揮政府宏觀指導作用；實施工業綠色生產，推動大宗工業固體廢物貯存處置總量趨零增長；推行農業綠色生產，促進主要農業廢棄物全量利用；踐行綠色生活方式，推動生活垃圾源頭減量和資源化利用；提升風險防控能力，強化危險廢物全面安全管控；激發市場主體活力，培育產業發展新模式。

加速推進“無廢城市”建設，成為實現“雙碳”目標的重要舉措，有關理念和具體的建設方案在越來越多的縣市落地和推進。此次在地方立法上先行先試的上海，更是作出了有益探索。

據業內人士介紹，目前，在固體廢物污染防治、循環經濟以及清潔生產等領域，國家層面和上海已有相關法律法規和政策性文件，但并無專門的“無廢城市”建設立法。《條例》的出臺，將為上海高標準建設“無廢城市”、加快建設人與自然和諧共生的美麗上海提供有力的法治保障。

“上海市作為一個典型的超大城市，人口、產業高度密集，固體廢物產生強度大，生態環境容量有限，‘無廢城市’建設尤為迫切。”上海市生態環境局局長晏波表示，上海將打造超大城市“無廢”標桿，努力打造美麗中國先行區，繪就美麗上海新畫卷。

法治有效保障“無廢城市”建設

上海邁出這一步，也是對《方案》的踐行。《方案》指出，鼓勵試點城市制定相關地方性法規和規章。

“先立后破，通過《條例》發揮正向促進作用，建立健全制度、技術、市場、監管4個體系，為建設‘無廢城市’提供支撐保障。”上海海事大學法學院副院長殷駿說，《條例》也為全國“無廢城市”建設提供了可借鑒的經驗和模式。

在“無廢城市”的建設中，法治扮演著重要角色。除立法外，《方案》還提出依法嚴厲打擊各類固體廢物非法轉移、傾倒行為，以及無證從事危險廢物收集、利用與處置經營活動。持續打擊非法收集和拆解廢鉛酸蓄電池、報廢汽車、廢棄電器電子產品行為。加大對生產和銷售超薄塑料購物袋、農膜的查處力度。加強固體廢物集散地綜合整治。對固體廢物監管責任落實不到位、工作任務未完成的，依紀依法嚴肅追究責任。

目前，地方實踐中所積累的相關經驗中，離不開對法治作用的有效發揮。例如，浙江省寧波市成立市政府領導為組長的工作領導小組，高起點編制“無廢城市”建設方案，印發實施政策性文件40多項，并堅持邊探索、邊總結，從制度層面予以規范和創新。在全省發布首個區縣級“無廢指數”，牽頭完成省“無廢工業園區”等3個“無廢細胞”建設指南修訂，研究出臺《寧波市再生資源回收利用管理條例》《寧波市建筑垃圾管理條例》《寧波市生活垃圾分類管理條例》3部地方性法規，立法數量居全省首位。

廣東省于去年3月1日起正式實施《廣東省建筑垃圾管理條例》，對建筑垃圾源頭減量、全過程管理、綜合利用等作出規定。至今，廣東已制定《廣東省關于加快推進城鎮環境基礎設施建設的實施方案》《廣東省塑料污染治理行動方案（2022—2025年）》等政策文件，構建各類環境基礎設施體系。

值得注意的是，去年7月，全國生態環境保護大會將加強固體廢物綜合治理，加快“無廢城市”建設作為落實美麗中國建設要求的重要任務進行部署，明確了“無廢城市”建設在生態文明建設和美麗中國建設中的戰略定位。對照2035年美麗中國基本實現的建設目標，生態環境部已明確表示，將進一步強化頂層設計，加快研究全國“無廢城市”建設的實施路徑，有序推進“無廢城市”建設相關工作，推動城市全面綠色轉型。