31日，生態環境部正式下發《關于加強高耗能、高排放項目生態環境源頭防控的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)。指導意見提出，將從加強源頭引領、嚴格環評審批、強化監管執法等方面推進高耗能、高排放行業有序發展、減污降碳。要嚴把新建、改建、擴建高耗能、高排放項目的環境準入關，在“兩高”項目環評中率先開展碳排放影響評價試點。“兩高”項目暫按煤電、石化、化工、鋼鐵、有色金屬冶煉、建材等六個行業類別統計，后續對“兩高”范圍國家如有明確規定的，從其規定。

“十四五”是我國轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻堅期，也是力爭2030年前碳達峰的關鍵期、窗口期，由此可見，中央對遏制“兩高”項目態度堅決、要求明確。“兩高”風暴下，全國各地相繼收緊“兩高”項目。

1廣西部分石灰、輕鈣和納米鈣項目陸續擱置

4月初，廣西壯族自治區發改委印發《關于堅決遏制高耗能高排放項目盲目建設的通知》，指出，根據國家有關會議通報，廣西“十四五”能耗強度下降目標為13.5%，能耗消費增量為1170萬噸標準煤。從目前掌握的情況，各市擬于“十四五”投產達產的“兩高”項目新增能耗大幅超出“十四五”全區新增用能空間，能耗“雙控”形勢十分嚴峻。

該通知要求，各市在編制實施本地區“十四五”區域、產業、能源、新基建發展等專項規劃，以及制定重大政策、布局重大項目時，要與不低于能耗強度下降13.5%的目標充分做好銜接。嚴控“兩高”項目新增產能，確有必要建設的，能耗指標要實行等量或減量置換。

“兩高”即高耗能、高排放項目，其大量上馬將嚴重影響碳達峰、碳中和目標實現和區域環境質量改善。事實上，持續推進重點行業去產能早已是行業共識，近年來國家層面嚴控“兩高”的力度之大前所未有，“不符合要求的高耗能、高排放項目要堅決拿下來”。

在此背景下，石灰作為高耗能、高排放行業，近年來廣西、浙江各地部分新上石灰項目陸續暫停。輕質碳酸鈣和納米碳酸鈣作為高耗能行業，也受到一定程度影響。一面是要依靠資源優勢大力發展經濟，一面是嚴格控制高耗能、高排放項目影響碳中和的目標，二者之間如何平衡，對政府來講是一件刻不容緩急需解決的事情。

早在2019年，廣西自治區政府辦公廳出臺《關于加強2019-2020年能耗調控工作的實施意見》，將嚴控高耗能行業過快增長，倒逼經濟發展轉型升級。一是嚴格控制能源消費；二是深入推進重點領域節能降耗；三是強化能耗管理。

其實，不單單是廣西，近段時間，內蒙古、山西、陜西、遼寧等多個能源化工大省都收緊了項目審批。針對今年以來能源化工產品火爆的市場形勢和企業強烈的投資欲望，中央及時而果斷地采取了降溫措施，各地相繼收緊“兩高”項目，降碳減排、降低能耗無疑將成為今后化工行業發展的主旋律。

2遏制“兩高”項目盲目上馬

今年以來，從中央到地方頻頻提及收緊“兩高”項目。1月21日，全國生態環境保護工作會議部署2021年八大重點任務，提出要從嚴從緊從實控制高能耗、高排放項目上馬。

4月30日，中共中央政治局就新形勢下加強我國生態文明建設進行第二十九次集體學習，習近平總書記在主持學習時要求“不符合要求的高耗能、高排放項目要堅決拿下來。”

5月13日，國家發改委召開部分節能形勢嚴峻地區談話提醒視頻會議，對今年一季度能耗強度不降反升的部分省區節能主管部門負責同志進行談話提醒，要求大力推進節能降碳重點工程，加快推進包括石化、化工在內的重點行業節能改造，把不符合要求的“兩高”項目堅決拿下來。

國家發改委環資司有關負責人表示，要研究完善“能耗雙控”制度，進一步強化“能耗雙控”目標責任評價考核，堅決遏制“兩高”項目盲目發展。

業內專家指出，近段時間中央連續強調把“兩高”項目拿下來，一方面是配合“雙碳”目標落地，一方面是中央近期督察發現部分地區“兩高”項目和用能、用煤指標失控的問題，對生態環境影響嚴重。中央督察組指出，這些問題暴露出一些地方和相關部門對“兩高”項目把關不嚴，“能耗雙控”工作抓得不緊，審查監管責任落實缺位，為“兩高”項目盲目發展開了綠燈。

中央生態環境保護督察辦公室常務副主任徐必久強調，如果不把地方盲目上馬“兩高”項目的勢頭遏制住、控制住，這些項目上馬以后，會給將來的碳達峰、碳中和進程帶來巨大影響，大量的排放對環境質量改善也會帶來巨大影響。將來按照環境質量改進要求，這些項目又要逐步退出，就會帶來巨大的經濟損失，所以要嚴格控制。

多位業內人士強調，堅決拿下不符合要求的“兩高”項目十分必要，控制“兩高”項目的力度不僅不能松、不能退，還要加大力度、從嚴從緊，將苗頭性問題消滅在萌芽狀態，堅決將低碳綠色發展踐行到底。

3“兩高”項目“闖關”越來越難

近日，生態環境部下發《關于加強高耗能、高排放項目生態環境源頭防控的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)提出，將從加強源頭引領、嚴格環評審批、強化監管執法等方面推進高耗能、高排放行業有序發展、減污降碳。要嚴把新建、改建、擴建高耗能、高排放項目的環境準入關，在“兩高”項目環評中率先開展碳排放影響評價試點。

“兩高”項目一直是污染物排放大戶。《指導意見》提出，要充分考慮區域和行業碳達峰目標約束，從嚴控發展規模、優化規劃布局、產業結構與實施時序等方面，為火電、石化、煤化工、鋼鐵、有色金屬冶煉、水泥這六大“兩高”行業有關規劃提供決策支撐。

根據《指導意見》，新建、改建、擴建“兩高”項目在符合環境保護法律法規和相關法定規劃的前提下，應滿足區域環境質量改善、重點污染物排放總量控制、碳排放達峰目標和相關規劃環評要求。環境質量超標地區新建、擴建“兩高”項目，還應通過產業結構調整、煤炭消費替代、污染物區域削減等措施騰出環境容量。

《指導意見》正式出臺，為各地控制“兩高”項目提供更具操作性的保障政策，也希望進一步完善此類頂層設計，引導督促各地從嚴從緊從實控制“兩高”項目上馬，并保持嚴管態勢，加強全程監管執法，完善閉環控制，給所有的“兩高”項目套上“韁繩”。

與此同時，各地紛紛學習中央精神，果斷采取管控行動。山東省要求嚴格耗能耗煤項目審批管理，對新增能耗、未實行煤炭消費減量替代的項目一律不予審批、核準、備案。陜西省提出，堅決淘汰落后產能，替代關停過剩產能，同時對現有產能進行綠色化升級改造，以壯士斷腕的決心，推動能源消費革命，堅決遏制“兩高”項目盲目發展。遼寧省提出，從審批行為、投資準入、節能審查、能耗雙控管理、環境影響評價、安全審查、事中事后監管等7個方面入手嚴把“兩高”項目準入關。

4騰籠換鳥實現動能轉換

在各地嚴控“兩高”項目的趨勢下，加快綠色低碳轉型成為化工企業的不二選擇。高端煤基新材料領軍企業寧夏寶豐能源集團股份有限公司日前發布公告稱，擬投資10億元設立全資氫能子公司。目前，寶豐能源已建成全球最大電解水制綠氫項目，加速實現以新能源替代化石能源。

陜西榆林是近幾年煤化工的投資熱土，但目前政策也在變化。榆林市委書記、市長李春臨表示，在碳達峰、碳中和戰略背景下，榆林確立了高碳城市低碳化發展新思路，對“十四五”規劃進行系統優化完善，在原定規劃項目中主動壓減了40多個、總投資7000多億元的“兩高一資”項目，努力蹚出一條以能源綠色低碳發展為核心的高質量發展之路。

也有企業負責人表示，嚴控“兩高”項目不要誤傷正常的技術升級、優化改造項目，還是應鼓勵化工產業“上新壓舊”“上大壓小”“上高壓低”，騰出“舊動能、小項目、低端產能污染物排放的籠子”(小項目指傳統產業或污染重的小項目)，換上“新動能、大項目、高端產能的鳥”，通過固碳增值、降碳提效推動新舊動能轉換。

附《關于加強高耗能、高排放建設項目生態環境源頭防控的指導意見》：
 

關于加強高耗能、高排放建設項目生態環境源頭防控的指導意見

各省、自治區、直轄市生態環境廳（局），新疆生產建設兵團生態環境局：

為全面落實黨的十九屆五中全會關于加快推動綠色低碳發展的決策部署，堅決遏制高耗能、高排放（以下簡稱“兩高”）項目盲目發展，推動綠色轉型和高質量發展，現就加強“兩高”項目生態環境源頭防控提出如下指導意見。

一、加強生態環境分區管控和規劃約束

（一）深入實施“三線一單”。各級生態環境部門應加快推進“三線一單”成果在“兩高”行業產業布局和結構調整、重大項目選址中的應用。地方生態環境部門組織“三線一單”地市落地細化及后續更新調整時，應在生態環境準入清單中深化“兩高”項目環境準入及管控要求；承接鋼鐵、電解鋁等產業轉移地區應嚴格落實生態環境分區管控要求，將環境質量底線作為硬約束。

（二）強化規劃環評效力。各級生態環境部門應嚴格審查涉“兩高”行業的有關綜合性規劃和工業、能源等專項規劃環評，特別對為上馬“兩高”項目而修編的規劃，在環評審查中應嚴格控制“兩高”行業發展規模，優化規劃布局、產業結構與實施時序。以“兩高”行業為主導產業的園區規劃環評應增加碳排放情況與減排潛力分析，推動園區綠色低碳發展。推動煤電能源基地、現代煤化工示范區、石化產業基地等開展規劃環境影響跟蹤評價，完善生態環境保護措施并適時優化調整規劃。

二、嚴格“兩高”項目環評審批

（三）嚴把建設項目環境準入關。新建、改建、擴建“兩高”項目須符合生態環境保護法律法規和相關法定規劃，滿足重點污染物排放總量控制、碳排放達峰目標、生態環境準入清單、相關規劃環評和相應行業建設項目環境準入條件、環評文件審批原則要求。石化、現代煤化工項目應納入國家產業規劃。新建、擴建石化、化工、焦化、有色金屬冶煉、平板玻璃項目應布設在依法合規設立并經規劃環評的產業園區。各級生態環境部門和行政審批部門要嚴格把關，對于不符合相關法律法規的，依法不予審批。

（四）落實區域削減要求。新建“兩高”項目應按照《關于加強重點行業建設項目區域削減措施監督管理的通知》要求，依據區域環境質量改善目標，制定配套區域污染物削減方案，采取有效的污染物區域削減措施，騰出足夠的環境容量。國家大氣污染防治重點區域(以下稱重點區域)內新建耗煤項目還應嚴格按規定采取煤炭消費減量替代措施，不得使用高污染燃料作為煤炭減量替代措施。

（五）合理劃分事權。省級生態環境部門應加強對基層“兩高”項目環評審批程序、審批結果的監督與評估，對審批能力不適應的依法調整上收。對煉油、乙烯、鋼鐵、焦化、煤化工、燃煤發電、電解鋁、水泥熟料、平板玻璃、銅鉛鋅硅冶煉等環境影響大或環境風險高的項目類別，不得以改革試點名義隨意下放環評審批權限或降低審批要求。

三、推進“兩高”行業減污降碳協同控制

（六）提升清潔生產和污染防治水平。新建、擴建“兩高”項目應采用先進適用的工藝技術和裝備，單位產品物耗、能耗、水耗等達到清潔生產先進水平，依法制定并嚴格落實防治土壤與地下水污染的措施。國家或地方已出臺超低排放要求的“兩高”行業建設項目應滿足超低排放要求。鼓勵使用清潔燃料，重點區域建設項目原則上不新建燃煤自備鍋爐。鼓勵重點區域高爐-轉爐長流程鋼鐵企業轉型為電爐短流程企業。大宗物料優先采用鐵路、管道或水路運輸，短途接駁優先使用新能源車輛運輸。

（七）將碳排放影響評價納入環境影響評價體系。各級生態環境部門和行政審批部門應積極推進“兩高”項目環評開展試點工作，銜接落實有關區域和行業碳達峰行動方案、清潔能源替代、清潔運輸、煤炭消費總量控制等政策要求。在環評工作中，統籌開展污染物和碳排放的源項識別、源強核算、減污降碳措施可行性論證及方案比選，提出協同控制最優方案。鼓勵有條件的地區、企業探索實施減污降碳協同治理和碳捕集、封存、綜合利用工程試點、示范。

四、依排污許可證強化監管執法

（八）加強排污許可證管理。地方生態環境部門和行政審批部門在“兩高”企業排污許可證核發審查過程中，應全面核實環評及批復文件中各項生態環境保護措施及區域削減措施落實情況，對實行排污許可重點管理的“兩高”企業加強現場核查，對不符合條件的依法不予許可。加強“兩高”企業排污許可證質量和執行報告提交情況檢查，督促企業做好臺賬記錄、執行報告、自行監測、環境信息公開等工作。對于持有排污限期整改通知書或排污許可證中存在整改事項的“兩高”企業，密切跟蹤整改落實情況，發現未按期完成整改、存在無證排污行為的，依法從嚴查處。

（九）強化以排污許可證為主要依據的執法監管。各地生態環境部門應將“兩高”企業納入“雙隨機、一公開”監管。加大“兩高”企業依證排污以及環境信息依法公開情況檢查力度，特別對實行排污許可重點管理的“兩高”企業，應及時核查排污許可證許可事項落實情況，重點核查污染物排放濃度及排放量、無組織排放控制、特殊時段排放控制等要求的落實情況。嚴厲打擊“兩高”企業無證排污、不按證排污等各類違法行為，及時曝光違反排污許可制度的典型案例。

五、保障政策落地見效

（十）建立管理臺賬。各級生態環境部門和行政審批部門應建立“兩高”項目管理臺賬，將自2021年起受理、審批環評文件以及有關部門列入計劃的“兩高”項目納入臺賬，記錄項目名稱、建設地點、所屬行業、建設狀態、環評文件受理時間、審批部門、審批時間、審批文號等基本信息，涉及產能置換的還應記錄置換產能退出裝備、產能等信息。既有“兩高”項目按有關要求開展復核。“兩高”項目暫按煤電、石化、化工、鋼鐵、有色金屬冶煉、建材等六個行業類別統計，后續對“兩高”范圍國家如有明確規定的，從其規定。省級生態環境部門應統籌調度行政區域內“兩高”項目情況，于2021年10月底前報送生態環境部，后續每半年更新。

（十一）加強監督檢查。各地生態環境部門應建立“兩高”項目環評與排污許可監督檢查工作機制。對基層生態環境部門和行政審批部門已批復環評文件的“兩高”項目，省級生態環境部門應開展復核。對已開工在建的，要重點檢查生態環境保護措施是否同時實施，是否存在重大變動。對已經投入生產或者使用的，還要重點檢查環評文件及批復提出的生態環境保護措施和重點污染物區域削減替代等要求落實情況、排污許可證申領和執行情況。各地生態環境部門應將監督檢查中發現的問題及時記入“兩高”項目管理臺賬。生態環境部將進一步加強督促指導。

（十二）強化責任追究。“兩高”項目建設單位應認真履行生態環境保護主體責任。對未依法報批環評文件即擅自開工建設的“兩高”項目，或未依法重新報批環評文件擅自發生重大變動的，地方生態環境部門應責令立即停止建設，依法嚴肅查處；對不滿足生態環境準入條件的，依法責令恢復原狀。對不落實環評及“三同時”要求的“兩高”項目，應責令按要求整改；造成重大環境污染或生態破壞的，依法責令停止生產或使用，或依法報經有批準權的人民政府責令關閉。對審批及監管部門工作人員不依法履職、把關不嚴的，依法給予處分，造成重大損失或影響的，依法追究相關責任人責任。地方政府落實“兩高”項目生態環境防控措施不力問題突出的，依法實施區域限批，納入中央和省級生態環境保護督察。

生態環境部

2021年5月30日