為進(jìn)一步發(fā)揮典型案例的釋法指引功能，江蘇省高級(jí)人民法院組織評(píng)選出2019年全省環(huán)境資源保護(hù)十大典型案例。其中，一宗砂石企業(yè)與當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境局的訴訟引起了筆者注意。

一宗位于生態(tài)紅線內(nèi)的砂石礦權(quán)進(jìn)行環(huán)評(píng)審批時(shí)，理應(yīng)確切掌握生態(tài)紅線范圍的主管部門(mén)卻將環(huán)評(píng)審批通過(guò)。而2年后，當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境部門(mén)又發(fā)文撤銷了環(huán)評(píng)審批，要求停止建設(shè)，退出生態(tài)紅線。企業(yè)不服，遂訴至法院。

由于撤銷決定所依據(jù)的證據(jù)和理由均不充分，且程序違法，法院判決撤銷環(huán)評(píng)審批意見(jiàn)決定違法，但同時(shí)企業(yè)位于生態(tài)紅線內(nèi)的事實(shí)成立，法院還責(zé)令生態(tài)監(jiān)管部門(mén)限期重新履責(zé)。
 

徐州迅騰物資貿(mào)易有限公司訴徐州市銅山生態(tài)環(huán)境局、徐州市銅山區(qū)人民政府環(huán)評(píng)行政許可及行政復(fù)議案

基本案情

2013年8月30日，江蘇省人民政府印發(fā)《關(guān)于江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃的通知》，將徐州市銅山區(qū)圣人窩森林自然保護(hù)區(qū)列為徐州市生態(tài)紅線區(qū)域，自然保護(hù)區(qū)范圍二級(jí)管控區(qū)。2016年9月，徐州迅騰物資貿(mào)易有限公司（以下簡(jiǎn)稱迅騰公司）委托安徽通濟(jì)環(huán)?？萍加邢薰揪幹啤缎熘菅蛤v物資貿(mào)易有限公司建筑石料用灰?guī)r、磚瓦用頁(yè)巖開(kāi)采項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)》，載明建設(shè)項(xiàng)目不在江蘇省生態(tài)紅線規(guī)劃一級(jí)管控區(qū)和二級(jí)管控區(qū)范圍內(nèi)，不涉及銅山區(qū)范圍內(nèi)的生態(tài)紅線區(qū)域，不違背《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域規(guī)劃》。后迅騰公司將上述報(bào)告書(shū)連同申請(qǐng)書(shū)等材料報(bào)送徐州市銅山生態(tài)環(huán)境局（以下簡(jiǎn)稱銅山生態(tài)局）審批。2016年9月29日，銅山生態(tài)局作出銅環(huán)發(fā)[2016]60號(hào)《銅山區(qū)環(huán)保局關(guān)于徐州迅騰物資貿(mào)易有限公司建筑石料用灰?guī)r、磚瓦用頁(yè)巖開(kāi)采項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的審批意見(jiàn)》，認(rèn)為該項(xiàng)目在擬建位置具有環(huán)境可行性，并就該項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)提出具體要求。2018年2月7日，徐州市委辦公室、徐州市政府辦公室印發(fā)《徐州市貫徹落實(shí)江蘇省第一環(huán)境保護(hù)督察反饋意見(jiàn)整改方案》，認(rèn)定銅山生態(tài)局違規(guī)審批迅騰公司等3家企業(yè)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)采石項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件，責(zé)令銅山生態(tài)局對(duì)已作出行政許可的項(xiàng)目，依法依規(guī)作出處理，并要求項(xiàng)目停止建設(shè)，并逐步退出生態(tài)紅線保護(hù)范圍。

2018年6月27日，銅山生態(tài)局依據(jù)行政許可法第六十九條的規(guī)定對(duì)迅騰公司作出《關(guān)于撤銷徐州迅騰物資貿(mào)易有限公司建筑石料用灰?guī)r、磚瓦用頁(yè)巖開(kāi)采項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)審批意見(jiàn)的決定》，主要內(nèi)容：

1.撤銷《銅山區(qū)環(huán)保局關(guān)于徐州迅騰物資貿(mào)易有限公司建筑石料用灰?guī)r、磚瓦用頁(yè)巖開(kāi)采項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的審批意見(jiàn)》；2. 迅騰公司建筑石料用灰?guī)r、磚瓦用頁(yè)巖開(kāi)采項(xiàng)目立即停止項(xiàng)目建設(shè)，并退出生態(tài)紅線保護(hù)范圍。該決定依法向迅騰公司進(jìn)行了送達(dá)。2018年8月25日，迅騰公司向銅山區(qū)政府申請(qǐng)行政復(fù)議，請(qǐng)求依法撤銷銅山生態(tài)局對(duì)其作出的涉案撤銷環(huán)評(píng)審批意見(jiàn)的決定。銅山區(qū)政府于同年10月23日作出（2018）銅行復(fù)字第38號(hào)《行政復(fù)議決定書(shū)》,對(duì)涉案撤銷決定予以維持，并于同年10月24日向迅騰公司送達(dá)。迅騰公司不服，訴至法院。

裁判結(jié)果

徐州鐵路運(yùn)輸法院一審認(rèn)為，銅山生態(tài)局作為對(duì)轄區(qū)內(nèi)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行監(jiān)督檢查的法定職能部門(mén)，理應(yīng)確切掌握生態(tài)紅線區(qū)域的名稱、主導(dǎo)生態(tài)功能及范圍等情況，應(yīng)當(dāng)清楚知道案涉建設(shè)項(xiàng)目所在區(qū)域早在2013年已納入江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃，其在具有核查職責(zé)且實(shí)際具備核查能力的情況下，以環(huán)評(píng)報(bào)告評(píng)價(jià)失實(shí)構(gòu)成以欺騙手段取得行政許可為由作出撤銷決定，該撤銷決定所依據(jù)的證據(jù)和理由并不充分；行政許可法第六十九條共五款，涉及多種可撤銷行政許可的情形，銅山生態(tài)局在涉案撤銷決定中不指明適用的具體條、款、項(xiàng)，屬于適用法律不明確；銅山生態(tài)局作出涉案撤銷決定作出前，未說(shuō)明理由、未聽(tīng)取迅騰公司陳述申辯，程序不合法。一審法院判決撤銷了銅山生態(tài)局作出的撤銷決定和銅山區(qū)政府的行政復(fù)議決定。銅山生態(tài)局不服提出上訴，后又申請(qǐng)撤回上訴。

南京環(huán)境資源法庭二審認(rèn)為：

一、銅山生態(tài)局主張迅騰公司以欺騙的手段獲得行政許可依據(jù)不足。生態(tài)紅線區(qū)域系環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)掌握的事項(xiàng)。案涉項(xiàng)目是否在生態(tài)紅線區(qū)域內(nèi)系銅山生態(tài)局依職權(quán)應(yīng)當(dāng)核查的重要內(nèi)容，不管迅騰公司提交的環(huán)評(píng)報(bào)告對(duì)案涉建設(shè)項(xiàng)目是否在生態(tài)紅線區(qū)域的表述準(zhǔn)確與否，銅山生態(tài)局都應(yīng)當(dāng)依照生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)進(jìn)行審查。雖然迅騰公司提交的環(huán)評(píng)文件對(duì)項(xiàng)目是否在江蘇省生態(tài)紅線規(guī)劃管控區(qū)范圍內(nèi)表述錯(cuò)誤，但沒(méi)有證據(jù)證明該錯(cuò)誤構(gòu)成瞞報(bào)或者欺騙。上訴人主張迅騰公司以欺騙的手段獲得行政許可，該主張缺乏事實(shí)依據(jù)。

二、被訴行政行為違反法定程序。撤銷行政許可系行政機(jī)關(guān)履行行政許可職能的行為，同樣屬于實(shí)施行政許可行為，應(yīng)當(dāng)依照行政許可法第七條規(guī)定，保障行政相對(duì)人的陳述權(quán)、申辯權(quán)。但銅山生態(tài)局作出被訴撤銷決定前，未說(shuō)明理由，也未聽(tīng)取迅騰公司的陳述、申辯意見(jiàn)，行政程序不合法。

三、原審未判決被告重新作出行政行為不當(dāng)。案涉建設(shè)項(xiàng)目位于江蘇省生態(tài)紅線規(guī)劃管控區(qū)，銅山生態(tài)局在對(duì)迅騰公司的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告進(jìn)行審批時(shí)，并未對(duì)建設(shè)項(xiàng)目是否符合自然保護(hù)區(qū)功能定位進(jìn)行審查。因該事項(xiàng)涉及自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)，屬于涉及國(guó)家利益和社會(huì)公共利益之事項(xiàng)，人民法院在作出撤銷被訴行政行為之時(shí)，為維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，理應(yīng)依照行政訴訟法第七十條之規(guī)定，判決被告重新作出行政行為。

四、銅山生態(tài)局的撤回上訴申請(qǐng)不符合法律規(guī)定。鑒于一審法院應(yīng)當(dāng)判決被告重新作出行政行為而未予判決，準(zhǔn)予撤回上訴，不利于維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，應(yīng)依法駁回銅山生態(tài)局的撤回上訴申請(qǐng)。綜上，二審法院在維持一審行政判決之基礎(chǔ)上，判決責(zé)令銅山區(qū)生態(tài)局限期重新作出處理。

典型意義

本案涉及生態(tài)紅線保護(hù)范圍內(nèi)違法批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目的清退與監(jiān)管。生態(tài)保護(hù)紅線的實(shí)質(zhì)是生態(tài)環(huán)境安全的底線，國(guó)家劃定生態(tài)紅線的目的是建立最為嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)制度，對(duì)生態(tài)功能保障、環(huán)境質(zhì)量安全和自然資源利用等方面提出更高的監(jiān)管要求，從而促進(jìn)人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一。生態(tài)保護(hù)紅線具有系統(tǒng)完整性、強(qiáng)制約束性、協(xié)同增效性、動(dòng)態(tài)平衡性、操作可達(dá)性等特征。生態(tài)紅線保護(hù)規(guī)劃是生態(tài)環(huán)境行政主管部門(mén)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審查批準(zhǔn)的重要依據(jù)，是生態(tài)環(huán)境行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)清楚知曉并熟練掌握的基本事項(xiàng)，是應(yīng)當(dāng)主動(dòng)對(duì)照核查的內(nèi)容。建設(shè)項(xiàng)目申請(qǐng)人提交的環(huán)評(píng)報(bào)告中關(guān)于項(xiàng)目是否在生態(tài)紅線區(qū)的描述或陳述是否真實(shí)、準(zhǔn)確，不能成為生態(tài)環(huán)境行政主管部門(mén)錯(cuò)誤審批甚至違法審批的理由和借口。案涉建設(shè)項(xiàng)目事實(shí)上位于江蘇省生態(tài)紅線管控區(qū)內(nèi)，原建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批意見(jiàn)缺乏依據(jù)，應(yīng)予撤銷。但撤銷環(huán)評(píng)審批意見(jiàn)的實(shí)質(zhì)也是一種實(shí)施行政許可的行政行為，生態(tài)環(huán)境行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)在作出撤銷決定時(shí)充分說(shuō)明理由，并保障被許可人及利害關(guān)系人的陳述權(quán)、申辯權(quán)。人民法院在審判環(huán)資行政案件中，除了要監(jiān)督生態(tài)監(jiān)管機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益，還要側(cè)重于生態(tài)環(huán)境修復(fù)和保護(hù)，選擇適用恰當(dāng)?shù)牟门蟹绞?，防范和避免生態(tài)環(huán)境損害行為發(fā)生和損害后果擴(kuò)大，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。

本案銅山生態(tài)局以迅騰公司騙取環(huán)評(píng)審批為由作出撤銷環(huán)評(píng)審批意見(jiàn)決定，該撤銷決定所依據(jù)的證據(jù)和理由均不充分，且未聽(tīng)取迅騰公司陳述申辯意見(jiàn)，程序違法，一審法院據(jù)此判決撤銷符合法律規(guī)定。但撤銷決定被判決撤銷后，違法環(huán)評(píng)許可仍然存在，建設(shè)項(xiàng)目占用生態(tài)紅線問(wèn)題尚未得到處理，故一審法院應(yīng)當(dāng)在作出撤銷判決之時(shí)，還需要責(zé)令行政機(jī)關(guān)重新作出處理。二審法院基于公共利益考慮在維持一審判決基礎(chǔ)上，增加了責(zé)令生態(tài)監(jiān)管部門(mén)限期重新履責(zé)的判決內(nèi)容，為同類案件處理提供了積極指引。